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  编者按

  “使命重在担当,实干铸就辉煌。”3月15日,全国两会闭幕。以此为标志,中央关于今年的重大工作部署均已确定,全国上下进入传达和贯彻两会精神时间,各地都在“撸起袖子加油干”。正在中共福建省委党校、福建行政学院培训学习的干部学员对照两会精神,结合工作实际,积极筹谋促进福建发展的良策与思路。在此,本网选出部分干部学员的调研文章,推出《贯彻两会精神 福建怎么干》系列报道。

  “全面依法治国”是个系统工程,依法行政是其中重要组成部分,而权力清单制度,是实现依法行政的有效途径,是制约行政权力的“笼子”。自2014年3月《政府工作报告》中正式提出要建立权力清单制度后,中央各部委、各省市逐步开展制定、推行权力清单的工作。目前国务院网站发布了57个部委权力清单,46个部委中央指定地方实施行政许可事项;地方各级政府大多数也公布了相应的权力清单,行政权力清单制度建设初见成效。

  2017年3月的《政府工作报告》中再次强调,简政放权是政府自身的一场深刻革命,要继续以壮士断腕的勇气,必须坚决披荆斩棘向前推进。其中重要举措就是将全面实行清单管理制度,减少政府的自由裁量权。福建要实现第十次党代会提出的“再上新台阶、建设新福建”的中心任务,更需要包括权力清单制度在内的能充分发挥市场和政府作用,并有效厘清二者关系的制度供给。

  一、理性认识行政权力清单制度

  中办、国办2015年3月印发实施的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》中指出,推行行政权力清单制度的中心目标是将各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等,以清单形式明确列示出来,向社会公布,接受社会监督。通过建立权力清单和相应责任清单制度,进一步明确地方各级政府工作部门职责权限,大力推动简政放权,加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制,全面推进依法行政。

  对于目前各级政府正在推行的权力清单制度,我们认为,应该理性、全面认识。首先,横向上需要厘清政府与市场、社会边界;纵向上需划清各级政府之间权力界限。其次,从过程角度上看,不仅需要科学制定出清单,还需要有效监督,促使政府不折不扣执行清单。第三,推行该制度的重点是向下放权、减少审批;突出问题是要解决上级意图与依法行政的问题。

  二、全面完善行政权力清单制度的思考

  自2014年开始,各地加快开展推行制定行政权力清单的工作,对权力进行了认真清理,在一定程度上规范了权力运行的范围和边界。福建省此方面工作在全国处于前列,不仅按中央要求的时间表在省级及市县政府推行权力清单制度,还明确制定乡镇政府权力清单制度推行的时间表:2016年10月底以前,全省乡镇政府权责清单要对外公布;2017年3月底前行政许可等依申请的事项,要纳入乡镇街道便民服务中心和网上办事大厅运行。但工作开展过程中,一些地方出现偏差,甚至出现异化的状况,背离推行该项制度的初衷。为此,须在更高层面、更深层次系统构建整体制度框架,才能对行政权力形成闭环、刚性的控制,最终实现国家治理体系现代化和提升国家治理能力。主要思路有:

  第一,政府权力法治化。我国实行人民代表大会制度,政府权力多少不应由政府自己说了算,而应该是人民代表大会代表人民通过制定法律、地方法规予以确定;政府为主体推行的“行政权力清单”从法理上最多只能对行政权力在法律规定的框架下进行清理或具体化,政府权力的法治化源头还是要靠以全国人民代表大会为主的各级代议机构为主体完成此历史重任。

  第二,央地关系法治化。行政权力要明确,不仅横向上要厘清政府与市场、社会的边界,还需要在纵向上弄清楚不同层级政府之间的关系。长期以来,我国纵向权力关系一直处于不确定的变动状态。从1949年建制以来,中央与地方的关系一直处在集权与分权的困扰当中,处在所谓“一放就乱,一收就死”的难以平衡分权的僵局当中。解决和突破这个困扰,在于“权责一致”的基本原则上,实现中央与地方关系的法治化。

  第三,确立政府公共性。政府公共性是政府合法性的基础。政府的公共性意味着政府将公民的意志作为公共行政的首要原则,从而保障公共利益得以实现。确立公共性是政府职能转变的核心所在,也是权力清单规范的基本原则,其实现应包括:一是民主治理原则;二是公共财政的建构;三是政府与公民权利制度化。

  第四,社会制约和多元治理。控制政府权力的有效力量就是社会自治共同体的发达和强有力,如此才能在权利和义务、责任的前提下,共建一个多元治理的环境。当今社会国家权力受到了多方的牵制与约束,它的行使被置于民众广泛参与的监督之上。因此,推行行政权力清单应把社会制约考虑进去,尤其是把那些处于体制外的新兴的社会力量(已经日益显示出对权力制约的力量)考虑进去,而不能只指望一个权威文件或政策宣示就能建构起一个多元治理的结构。

  第五, 配套政府“责任清单”与市场准入“负面清单”。2017年《政府工作报告》中明确指出行政权力清单要与行政责任清单、市场准入清单“三张清单”配套推行,才能真正减少政府的自由裁量权,增加市场的自主选择权。“三张清单”相当于先给企业松绑,再捆住政府乱作为的手,待明确政府责任后,则研究如何发挥政府“有形之手”的作用,确立政府与市场的新关系、新秩序。

  实质上,只有在法治规范的控制和约束之下,才能防止政府权力的专权、特权、滥权现象,才能完成政府治理现代化的转变,也因此“行政权力清单”的清理和规范才有意义。福建省十次党代会明确提出中央支持福建加快发展的利好政策叠加,福建的生态、开放、海洋、民营经济、台港澳侨等优势更加凸显,提出地区生产总值增速高于全国平均水平,综合实力和竞争力显著提升的奋斗目标,更需要进一步简政放权,完善包括行政权力清单在内的各项制度,为实现“再上新台阶、建设新福建”的中心任务创造有利的“软环境”。

  (作者:曹剑光 福建省委党校、行政学院第52期中青班学员,福建建工集团有限责任公司总法律顾问)

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  (责编:陈蓝燕、张子剑)

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